展望2020年，我国经济运行的外部环境更加严峻复杂，全球经济周期性下行与内需持续走弱碰头，中长期供给冲击与高质量发展攻坚碰头，中美经贸摩擦长期化与国内风险化解攻关碰头，各类不确定性和风险挑战有增无减，供需两端疲软态势尚未有明显改善迹象，经济运行下行压力依然较大。

我国经济发展的外部环境更加复杂

2020年，贸易摩擦持续升级将继续拖累全球经济，政治问题经济化将给全球经济带来更多不确定性，国际金融市场的脆弱性进一步增强，而主要经济体的应对政策空间有限，我国经济发展的外部环境更加复杂严峻。

（一）贸易摩擦持续升级依然是拖累全球经济放缓的最主要因素

2019年以来，美国继续高举贸易保护主义大旗，与中国、日本、印度和欧盟等经济体之间的贸易摩擦不断升级，并且这种示范效应已经开始向日韩等非美经济体扩散。贸易摩擦对主要经济体制造业造成直接冲击，多国制造业采购经理人指数（PMI）已跌破荣枯线。与此同时，制造业的收缩效应正逐步外溢到服务业。若贸易紧张局势继续延续，2020年全球服务贸易将面临下行风险，全球货物贸易甚至会出现负增长。更加值得警惕的是，不断加剧的贸易摩擦正在冲击全球供应链，跨国企业为了规避高关税，正在加速调整全球生产布局，部分领域供应链受到阻隔甚至断裂的风险增大。从中长期看，全球供应链重构对我国企业在国际市场中的位势将产生重大影响。

（二）国际金融市场的脆弱性进一步增强，而主要经济体应对经济下行的政策空间有限

全球经济不确定性上升加剧了金融市场动荡。2019年，全球主要股市波动的频率和幅度明显加大，股票波动指数年内先后出现三次较大幅度上升。房地产市场、债券市场、外汇市场、金融衍生品市场也都出现大幅波动。资金大量涌向防御性资产，长期国债收益率持续下降，并与短期利率出现倒挂，全球负利率债券已突破17万亿美元。随着全球主要经济体货币政策转向宽松，利率中枢显著下移，全球金融资产估值屡创新高，尤其是全球避险资产价格加速上涨，收益率持续下降，2020年防御性资产的价格将维持高位运行，风险资产价格波动幅度和频率将继续加大，国际金融市场脆弱性进一步增加。一旦金融市场出现大跌或将导致再次发生金融危机或经济危机，主要经济体的应对政策空间将非常有限，且目前的全球治理体系也将很难实现主要经济体之间的政策协调。

（三）政治问题经济化将给全球经济带来更多不确定性

2020年是美国的大选之年，美国对华政策将成为各方讨论的焦点，尤其在全球民粹主义持续升温的背景下，经济问题政治化与政治问题经济化的趋势会更加明显，美国两党都会炮制出更多涉华议题并进行炒作，包括市场经济地位、发展中国家待遇、WTO改革、人民币汇率、金融安全、意识形态、人权、民族宗教等多个领域，美国对华经贸政策存在反复的可能性，而且用政治因素驱动摩擦事件将明显增多。同时，2020年也是英国的“脱欧”之年，英国、欧盟及全球经济都将受到直接或间接的影响和冲击，主要经济体之间的投资贸易关系也将发生改变，由此带来的一系列不确定性值得高度关注。中东紧张局势不断升温，各种冲突此起彼伏，将加剧国际原油及大宗商品市场的波动。

国内经济依然面临较大下行压力

当前，我国经济运行总体平稳，主要宏观经济指标保持在合理区间。但也要看到，受内外环境共同影响，长短期因素交互作用，全球经济周期性下行与内需持续走弱碰头，中长期供给冲击与高质量发展攻坚碰头，中美经贸摩擦长期化与国内风险化解攻关碰头，各类不确定性和风险挑战有增无减，市场预期较为脆弱，企业投资信心不足，供需两端疲软态势尚未有明显改善迹象，2020年我国经济依然面临较大下行压力，不排除经济增速降至潜在增速以下的风险。

（一）全球经济周期性下行和内需持续走弱碰头

2019年，全球经济周期性下行态势明显，90%以上的经济体增速同步回落，尤其是美国和欧元区的放缓态势超出预期，全年增速回落至金融危机以来最低水平，这一态势有望延续至今年。全球经济同步下行将使我国外需进一步承压，叠加中美经贸摩擦的影响，2020年我国出口负增长的可能性不断加大。与此同时，我国内需增长仍然乏力，消费和投资需求持续走弱。一方面，受居民收入增速放缓、家庭部门债务负担持续加重等因素影响，居民消费支出意愿不强，社会消费品零售总额增速延续缓慢下行态势，近两年年均下降1个百分点。如果剔除价格因素，2020年实际消费增速预计将下降至6%以下。另一方面，固定资产投资短期内难有明显回升。受外需不足、预期不稳、订单增长缓慢、盈利能力下降等因素影响，制造业企业投资意愿难有明显改观。地方政府可用于项目建设的资金不足，加之项目储备不足和土地、环境容量等制约，基础设施投资回升空间仍然有限。受房地产调控政策趋严的滞后影响，房地产投资高位增长的态势难以延续。

（二）中长期供给冲击与高质量发展攻坚碰头

中美经贸摩擦不断升级对我国经济的冲击不仅体现在需求端，也体现在供给端，并且对供给端的冲击更为持久与广泛。从调研情况看，以美国为主要市场的劳动密集型企业向东南亚国家转移的规模正在扩大，电子信息技术企业向我国台湾、韩国、日本回流的态势显现，并带动关联配套企业外移，加之美国将我国更多企业纳入出口管制实体清单，我国产业链不稳不强不安全的特征显现，我国产业链的脆弱性，尤其是关键核心技术受制于人的问题进一步暴露，产业升级的难度明显加大。与此同时，随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，环保、能源、土地、资源、杠杆、安全等约束不断强化，供给端短期内尚不能完全消化这些成本，产品附加值和利润率较低的企业生存空间不断收窄，加上“僵尸企业”退出进程缓慢，企业的破产清算、重组并购、注销退出，劳动力再就业以及其他生产要素的重新配置一定程度上还不够顺畅，要素市场化改革依然需要加快推进，结构调整阵痛持续显现，新旧动能转换速度有所放缓。国务院发展研究中心的企业问卷调查显示，部分地区、部分行业、部分企业生产经营仍面临较多困难，企业销售利润率收窄，减员压力有所增加，“融资难”问题尚未明显缓解，部分企业“杠杆率”仍然偏高，加上中美经贸摩擦的持续冲击，企业对未来发展前景的预期尚未明显改善。

（三）中美经贸摩擦长期化与国内风险化解攻关碰头

经过一年的谈判，中美经贸磋商已取得阶段性进展。但必须认识到，美对我战略遏制和加大施压力度的态势不会改变，中美经贸摩擦长期化、复杂化、扩大化的态势不会改变，即便中美达成阶段性协议，但未来相当长时间，打打谈谈或打打停停将是一种常态。除了对我国出口、科技、产业链造成直接冲击以外，中美经贸摩擦还可能进一步向金融、文化、制度、意识形态等深层次多领域扩散，依然是干扰我国经济运行和市场预期的外部最大不确定因素。与此同时，国内经济运行中长期积累的风险尚未消除，甚至部分领域风险还在加速暴露。中小金融机构经营压力增大，不良贷款余额反弹，加大了金融系统的脆弱性。金融资源持续向房地产领域过度集聚，居民部门杠杆率持续上升，房地产市场风险继续积累。猪肉价格高企扰动通胀预期。今年猪肉供给仍有较大缺口，初步估计要到下半年才会有所缓解。部分地方基层财政困难凸显，保工资、保运转、保基本民生的矛盾突出，部分地方到期偿债压力较大，地方政府隐性债务风险有可能向金融体系转移。

总体看，随着宏观政策逆周期调节效应进一步显现，今年投资、消费增速降幅有望收窄，出口增速有望与2019年持平，供给侧结构性改革的深化也将增强经济增长的内生动力，但全球经济周期性下行与内需持续走弱碰头，中长期供给冲击与高质量发展攻坚碰头，中美经贸摩擦长期化与国内风险化解攻关碰头，今年各种风险挑战更多更大，我国经济下行压力持续增大。从增速看，今年经济增速会略低于2019年，预计在6%左右。从就业看，目前企业用工情况总体稳定，50.7%的受访企业表示用工数量较以往没有明显变化，36.2%的受访企业表示用工数量有所增加，考虑到中美经贸摩擦升级和经济下行压力加大影响，失业率存在小幅上升的可能，预计今年城镇调查失业率在5.5%左右。从物价看，近期CPI波动主要是猪肉价格波动带来的，剔除食品和能源以后的核心CPI涨幅温和，考虑到今年猪肉价格同比涨幅会较2019年有所回落，今年新涨价因素很难超过2019年，叠加翘尾因素后，CPI涨幅有望控制在3.0%左右。从国际收支看，预计今年出口增速与2019年大体持平，同时进口增速有望由负转正，经常账户顺差将进一步收窄，国际收支大体平衡。

经济工作思路及政策重点

当前的宏观调控面临国际与国内、总量与结构、供给与需求的多重制约。我们要从长期大势把握当前走势，更加注重长短结合，更加注重供需平衡，更加注重内外统筹，保持战略定力，坚持以经济建设为中心，坚持稳中求进工作总基调，牢牢把握结构性体制性矛盾大于周期性因素的总体特征，抓住主要矛盾，坚持深化供给侧结构性改革，巩固“三去一降一补”成果，增强微观主体活力，提升产业链水平，畅通国民经济循环，同时把逆周期调节宏观政策放在更加突出位置，顶住下行压力，为经济平稳运行、供给侧结构性改革顺利推进和推动高质量发展创造良好环境，努力实现“十三五”规划确定的目标，确保完成全面建成小康社会的任务。

（一）围绕“稳、扩、调”三结合思路，确保积极财政政策精准发力

今年要继续坚持实施积极的财政政策，围绕“稳、扩、调”三结合思路，明确重点、主攻要点、精准发力。2019年我国实施了更大规模减税降费，全年预计减税降费超过2万亿元，对改善企业盈利和提振市场信心成效显著。与此同时，这一政策也造成一定财政压力，部分地方政府收支平衡困难加大。因此，2020年我国不具备开展新的大规模减税空间，而应进一步完善减税政策细节措施，着力解决政策实施中少数行业减负不明显、减税降费红利传导不畅等问题，巩固减税降费成果，等待税基扩大，发挥减税降费促进投资和消费的作用。同时，可适当提高赤字率和扩大地方政府专项债规模，充分发挥资金撬动作用，保持总需求稳定增长。

建议将2020年赤字率调高至3.0%，并将新增赤字规模主要用于弥补减税降费带来的预算收支缺口、保障基层财政正常运行。这样的安排，有利于强化宏观政策逆周期调节，有利于向外界释放加大积极财政政策力度的信号，进一步引导企业预期，增强市场信心。如果今年经济下行压力进一步加大或不可预期的负面因素持续增多，必要时可将赤字率提高到略高于3%。此外，应继续调整支出结构，突出财政支出支持重点，在足额保障“三保”等刚性支出基础上，将财政资金更多用于创造新经济增长点的领域，包括5G网络等新型基础设施建设，城市老旧小区改造，以及包括沿江高铁、烟大隧道、琼州海峡隧道等重大项目建设在内的跨区域重大基础设施建设，为开启全面建设社会主义现代化国家打基础。

（二）货币政策要提高逆周期调节效力

今年稳健的货币政策要保持松紧适度，强化逆周期调节力度，保持广义货币（M2）增速和社会融资规模增速与名义GDP增速相匹配，保持流动性合理充裕，下大力气疏通货币政策传导机制，加大对实体经济特别是中小微、民营企业的融资支持，增加对制造业中长期贷款的支持。这样的安排既能体现货币政策的连续性，也能体现逆周期调节的取向，更有利于引导预期。与此同时，在经济下行压力不断加大的背景下，要增强对宏观杠杆率短期反弹的容忍度，将重点放到优化杠杆结构，加快处置传染性强、危害性大的杠杆风险。同时，强化宏观审慎政策与货币政策的协调配合，重点是推动银行特别是中小银行多渠道补充资本金，通过兼并重组、地方救助等多种方式化解中小银行风险，为我国经济的健康运行保障稳定的金融环境。

（三）保持战略定力巩固“三去一降一补”成果

深化供给侧结构性改革，既要坚持既定方向，丰富政策内涵，又要根据经济发展的最新变化，增强政策的针对性和有效性，更多用市场化、法治化的方法，巩固“三去一降一补”成果。去产能方面，坚持用市场化、法治化手段推动钢铁、煤炭、煤电行业化解过剩产能，加快建立“僵尸企业”有效退出的体制机制，强化产能置换指标交易等市场化手段，鼓励先进企业重组并淘汰落后产能，释放各类存量要素资源；去库存方面，把增加土地的有效供应放在更加突出位置，推进租购并举住房制度建设，促进房地产市场平稳健康发展，持续加大去库存力度，加快化解非住宅商品房库存和房地产市场风险；去杠杆方面，把提高企业营业收入和盈利能力放在更加突出的位置，积极引导企业更加重视分母增速高于分子增速以实现可持续去杠杆；降成本方面，持续贯彻落实国家减税降费政策，进一步推进“放管服”改革，切实降低全社会各类营商成本，包括企业用能、物流、社保等成本；补短板方面，瞄准经济社会发展关键短板，加大生态环保、农业农村、社会民生等领域补短板力度。在下一步的去产能、去杠杆、严监管、强环保工作中，应减少行政手段的干预，严格执行质量、环保、安全、风控等标准，让市场机制发挥作用，通过市场竞争淘汰落后产能，防止行政干预带来新的供求失衡，影响下游产业的竞争力。

（四）通过强化竞争政策基础性地位增强微观主体活力

聚焦实体企业和中小企业面临的突出问题，以进一步强化确立竞争政策的基础性地位为主线，从体制、法律、政策等方面多管齐下，重点在产权保护、依法执政、公平竞争等关键领域有所突破，加快稳定市场预期，增强企业信心，增强微观主体活力。

认真贯彻落实中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，及时修订宪法、物权法、知识产权保护法中对不同产权的差异化描述，加强政策的法治化，规范政府行为，强化各级政府的契约精神和对市场的敬畏意识，减少监管政策对企业利益的不合理侵犯，杜绝因政府换届造成的违约、毁约现象。加快梳理相关法律法规，对涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施开展公平竞争审查，及时修订与竞争政策相抵触的条文，向社会公布详细的工作计划，并定期公布审查结果。

加快落实十九大精神，加快实现对国有企业以“管企业”为主向以“管资本”为主的转变。以公平竞争审查制度为基础确立“竞争中立”原则，确保政府的行为不给任何实际的或潜在的市场参与者尤其是国企带来任何“不当的竞争优势”而破坏市场竞争，在税收征管、财政补贴、研发创新、人才管理、行业监管、政府采购等方面给予不同所有制企业以同等待遇，以减少对竞争环境的扭曲和破坏。

推进具有垄断势力的国有企业所在行业的体制改革，逐步放开军工、电力、民航、电信、石油、供销、农垦、铁路等行业的准入限制，打破准入壁垒，允许民间和境外资本进入，并确保国有企业不利用国家的权力强化自己的竞争优势。完善改革的支撑配套条件，提高社会各界对改革方案制定的参与度，凝聚改革共识，让更多的人参与改革、推动改革。只有微观主体有活力，宏观经济增长才有动力，国家发展才有竞争力。

（五）以夯实产业基础能力为根本提升我国产业链水平

要充分发挥集中力量办大事的制度优势和超大规模的市场优势，以夯实产业基础能力为根本，以自主可控、安全高效为目标，以企业和企业家为主体，以政策协同为保障，坚持应用牵引、问题导向，坚持政府引导和市场机制相结合，坚持独立自主和开放合作相促进，推动科研资源和力量的整合，集中优势力量突破“卡脖子”技术，解决跨行业、跨领域的关键共性技术问题，提高关键设备和基础软件的自主研发生产能力，补齐我国产业链短板，着力解决我国产业链不稳不强不安全问题。积极采取措施，稳住跨国公司和高新技术企业的总部和研发、设计等关键环节，稳住关系产业链安全的核心企业，支持上下游企业加强产业协同和技术合作攻关，增强产业链韧性，提升产业链水平，在开放合作中形成更强创新力、更高附加值的产业链。健全职业技术教育体系，提高职工的专业技术能力和业务素质，发挥企业家精神和工匠精神，培育一批“专精特新”中小企业，提升产品质量。

（六）以完善要素市场化配置机制为重点畅通国民经济循环

国民经济的运行是通过各具体环节的运行流转来实现的。如果各环节处处“摩擦”“梗阻”，国民经济循环就会受阻，政策传导机制不畅，经济状况就会恶化。要打通梗阻，重点是要加快完善要素市场化配置机制，畅通货币政策和减税降费政策传导机制，促进要素自由流动，实现资源的优化配置，提升宏观政策的逆周期调节效力。以深化户籍制度改革为突破口，以完善劳动就业法律制度为抓手，深化劳动力市场改革，打破城乡、地域、行业分割和身份、性别歧视，积极顺应新产业和新用工形式的发展，使有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，实现劳动力在城乡之间自由流动。深化金融体制改革和利率市场化改革，把为实体经济服务作为出发点和落脚点，全面提升金融服务能力和水平；健全金融监管体系，加快相关法律法规建设，完善金融机构法人治理结构；加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管和行为监管，守住不发生系统性金融风险的底线。逐步改变供给主体单一、土地市场不统一、用地结构不尽合理的格局，严格用途管制和用地规划管理，完善农村集体经营性建设用地权能，加快建设城乡统一的建设用地市场，实现农村集体经营性建设用地与城市建设用地同等入市、同权同价。坚持需求导向和企业主体，深化技术市场改革，强化技术转移和成果转化法律法规和政策保障，加强人才培养体系和公共服务平台建设，创新技术成果确权、流通、增值与退出机制，形成有利于技术转移和成果转化的新机制、新模式和新业态，加快形成全国技术市场服务网络。

（七）进一步扩大开放

以进一步扩大对外开放倒逼国内深化改革，加大对自贸试验区和自由贸易港改革探索授权，在医疗卫生、教育、电信等领域加大开放的先行先试力度。加快解决金融等服务业领域“大门开了、小门不开”问题。进一步自主降低关税水平，努力消除非关税贸易壁垒，大幅削减进口环节制度性成本。以参与更高水平多边贸易协定对冲中美经贸摩擦影响，加快推进RCEP谈判进程，争取年内取得实质性进展。加快做好加入CPTPP谈判的可行性研究和前期准备，有效制衡美对我经贸施压。以高水平对外开放营造更有吸引力的外商投资环境，压缩外商投资负面清单条目。

作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部部长、研究员 陈昌盛 国务院发展研究中心宏观经济研究部副研究员 杨光普